domingo, 4 de noviembre de 2012

Algunas consideraciones sobre las finanzas públicas en El Salvador


Entrada la década de los noventa, comienzan a implementarse en El Salvador las reformas contenidas en los Programas de Ajuste Estructural y de Estabilización Económica (PAE-PEE), impulsados por el gobierno de Alfredo Cristiani (1989 – 1994) y entidades multilaterales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Uno de los principales lineamientos de estos Programas es el aumento y reasignación del ahorro interno[1],justificándose en la necesidad de liberar recursos financieros y áreas de actividad económica que permitan potenciar las iniciativas del sector privado dada la supuesta ineficiencia del Estado.

Una de las principales estrategias para aumentar el ahorro interno es la restructuración del sistema de impuestos. Dentro de ella, se plantea la reducción de la dispersión arancelaria y la simplificación del sistema tributario como mecanismos para evitar la evasión y elusión fiscal, mejorar la administración de los tributos e incentivar el pago de los mismos; ello, no obstante, se hacía con el costo de reducir el abanico de impuestos y, por tanto, limitar las opciones del sector público para acceder a recursos financieros.

En ese sentido, a principios de la década del noventa se inicia la centralización de la estructura tributaria sobre tres impuestos: el impuesto a la renta, cuya estructura fue simplificada; los aranceles a algunos productos importados; y el Impuesto al Valor Agregado (IVA) que sustituyó a los timbres fiscales; se eliminaron la mayoría de exenciones tributarias, entre ellas, las exenciones a productos de consumo básico y medicamentos; se eliminaron los impuestos a las exportaciones y al patrimonio y se crearon algunos impuestos específicos al consumo (bebidas alcohólicas y tabaco, entre otros).

En la Tabla 1 se ha sistematizado un comparativo de los principales indicadores de la situación fiscal en El Salvador. Como es posible observar, la estructura tributaria es altamente regresiva al presentar un alto grado de dependencia del único impuesto al consumo (Impuesto al Valor Agregado, IVA), el que representa más de la mitad del total de ingresos tributarios percibidos por el sector público. Esta regresividad se combina con un alto nivel de ineficiencia de dicho impuesto. Según las estimaciones, aunque la eficiencia ha mejorado desde su implementación, el grado en que el IVA logra cubrir la base imponible (el valor agregado) se encuentra aún muy por debajo del nivel óptimo. Para 2011, el índice de eficiencia del IVA apenas alcanza el 60.9%.

La regresividad y la incapacidad de la estructura tributaria, aunada a la incapacidad de las instituciones encargadas de su administración, han incidido en la profundización del déficit fiscal, el cual alcanza, para 2011, los $714.8 millones. Esta situación obliga a la contratación de deuda, la que, en el caso salvadoreño, ha aumentado un 54% en los últimos cinco años. A su vez, esto determina los bajos o nulos niveles de ahorro corriente y la incapacidad del sector público para invertir en las áreas prioritarias para el desarrollo del país (infraestructura, banca de desarrollo, programas productivos, seguridad social y previsional, entre otras).


Tabla 1: Indicadores sobre la situación fiscal en El Salvador, comparativo 1992 –2011
(Millones de dólares y porcentajes)
Fuente: Elaboración propia con información del Banco Central y Ministerio de Hacienda.

Con la entrada del gobierno de Mauricio Funes en junio de 2009, se planteó la necesidad de intervenir en áreas prioritarias para el desarrollo económico y social. En ese entendido, con el apoyo consultivo del Consejo Económico y Social (CES) se elaboró el Plan Quinquenal de Desarrollo (PQD), que condensó “las grandes apuestas, los retos prioritarios, la promoción de los intereses nacionales”[2].

El PQD contiene como columna estratégica de la planeación económica, el “saneamiento y fortalecimiento de las finanzas públicas”[3]; donde se concretan algunas metas de la política fiscal en sus cuatro componentes (políticas de ingresos, de gastos, presupuestaria y de financiamiento). A pesar de ser señalada, de forma reiterada, la necesidad de propender hacia un sistema fiscal más justo y eficiente, las reformas llevadas a cabo en el actual gobierno no han tenido la profundidad necesaria para aumentar de forma sostenida los ingresos, para reorientar los gastos hacia áreas prioritarias, para reducir la dependencia de la deuda externa y/o para mejorar la administración de los recursos estatales.

En efecto, con respecto a 2006 el déficit fiscal ha aumentado aproximadamente en un 200%,a pesar de que en los dos últimos años se han implementado medidas escasamente populares como el recorte del subsidio al gas licuado de petróleo, las reiteradas “políticas de austeridad” del sector público, entre otras. Ciertamente, aunque estas medidas pueden ser necesarias para aminorar la precarización fiscal, es fundamental señalar que las mismas no hacen mella en las condiciones estructurales que han influido en la consolidación de la crisis fiscal del país.

Estas condiciones estructurales se refieren a la ineficiencia de la institucionalidad del aparato estatal, al sesgo empresarial que han tenido las políticas económicas de los últimos veinte años, al condicionamiento externo que tiene la política económica, vía la contratación de deuda externa, entre otros elementos.

Como señala Arias, la evasión de impuestos, el endeudamiento público y la regresividad de la estructura tributaria son elementos que potencian la acumulación de los grandes capitales, mientras que precarizan las condiciones de vida de la clase trabajadora[4]. En este sentido, la política fiscal en específico y las políticas públicas en general, asumen un carácter de clase en el que un sector se ve favorecido, al no estar gravadas por impuestos sus recursos (por ejemplo, la inexistencia de un impuesto al patrimonio), evadiendo los impuestos que legalmente deberían pagar (a través de mecanismos ilegales), y beneficiándose de los recursos captados por otros sectores de la sociedad (por ejemplo, con los beneficios de la inversión extranjera en los recintos fiscales).

Para concluir, es necesario señalar algunos puntos en los que prioritariamente debería caminarse desde la administración pública para mejorar las finanzas del Estado. Como primer punto, es necesaria una reforma tributaria estructural que combine la progresividad del abanico de impuestos con la imposición sobre transacciones internacionales, tanto comerciales como financieras.

No menos importante es cortar los hilos de dependencia con las instituciones financieras internacionales, como el FMI, que siguen condicionando sus préstamos a la gestión de la política económica nacional; así como planificar el desarrollo de manera multidimensional y con un enfoque de derechos.




[1] Rosales, Osvaldo. “El debate sobre ajuste estructural en América Latina”. ILPES/CEPAL. Sin fecha. Pág. 10.
[2]Gobierno de El Salvador. Plan Quinquenal de Desarrollo. GOES. 2011. Pág. 12.
[3] GOES. Ibíd. Págs. 92 – 96.
[4] Arias, Salvador. Atlas de la pobreza y la opulencia en El Salvador. Editorial nacional. 2010. Págs. 46 – 62, 95 – 99. 

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